李兆军诉浙江省绍兴市上虞区环境保护局行政处罚案

李兆军诉浙江省绍兴市上虞区环境保护局行政处罚案

【基本案情】

2014年6月9日，浙江省绍兴市上虞区人民政府办公室印发《上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》，并于2014年7月1日在上虞区人民政府门户网站公布。该通知第四部分划分区域（一）禁养区区域五为“省、绍兴市级（上虞段）及区级河道两侧200米”。2015年8月12日，上虞区环保局经现场踏勘认定李兆军在禁止养殖区域内从事畜禽养殖活动，依法做出环境违法行为限期改正决定书，责令李兆军于2015年8月21日前停止养殖行为。2015年8月25日，上虞区环保局再次检查时发现李兆军仍在原区域从事养殖活动。2015年9月11日，上虞区环保局执法人员向李兆军留置送达行政处罚事先告知书，责令其立即停止违法行为，并依照违法情形拟作出罚款人民币3000元的行政处罚。2015年9月29日，上虞区环保局作出虞环罚字（2015）176号行政处罚决定书并于2015年10月10日向李兆军留置送达。李兆军不服上述行政处罚向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼，要求确认上虞区环保局作出的行政处罚决定违法并撤销，一并审查绍兴市上虞区人民政府办公室《上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》的合法性。经绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市越城区人民法院受理本案。

【裁判结果】

浙江省绍兴市越城区人民法院一审认为，行政规范性文件的司法审查和行政行为的合法性审查是本案审理重点。本案所涉《通知》由上虞区人民政府办公室制定，内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内可反复适用，且在相应行政区域内具有普遍约束力，系法律效力在行政规章以下政府文件，属于行政规范性文件。同时李兆军是对上虞区环保局作出的行政行为不服提起诉讼时一并提出审查，符合《行政诉讼法》第五十三条第一款规定。从制定权限看，依据《浙江省水污染防治条例》第二十五条规定，上虞区人民政府办公室具有划定本区域内畜禽养殖禁养区和限养区的合法权限。从制定内容来看，上虞区人民政府办公室从防治水污染，保护和改善环境，促进经济可持续发展角度考虑并依照法律、法规规定划定的禁止养殖区域符合上位法规定。从制定程序来看，上虞区人民政府办公室在《通知》起草过程中已公开征求有关基层单位的意见、经上虞区政府法制机构合法性审查并经制定机关负责人集体讨论决定，符合行政规范性文件制定的程序要求。李兆军在禁止养殖区域内从事畜禽养殖活动，在上虞区环保局责令其停止违法行为后拒不停止违法行为且至今仍从事养殖活动的事实清楚。上虞区环保局认定李兆军的养殖行为违反《浙江省畜禽养殖污染防治条例》第九条第一款，并依据该条例第二十条第一款作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确。一审法院判决：驳回李兆军的诉讼请求。浙江省绍兴市中级人民法院二审维持原判。

【典型意义】

本案系行政相对人起诉时一并请求对规范性文件进行审查的行政诉讼案件。《行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”司法实践中，由于法律对规范性文件的含义、制发主体、程序、权限以及审查内容、程度、标准等缺乏明确规定，需要统一审查标准。本案判决阐述了规范性文件的含义，并从文件制定权限、制定内容和制定程序三方面对该规范性文件的合法性问题进行充分的说理和论证，对于此类案件的审理具有较好的借鉴意义。

湖北省宜昌市西陵区人民检察院诉湖北省利川市林业局不履行法定职责行政公益诉讼案

【基本案情】

溜子湾公司在申请续办使用林地手续尚未获得审批期间，违法占用林地进行矿石开采作业。利川市林业局在专项清查中发现溜子湾公司违法占用林地，遂作出林业行政执法行为，督促溜子湾公司停止露天焚烧煤矸石，并将所占林地恢复林业生产条件和植被。2015年12月14日，利川市人民法院针对溜子湾公司法定代表人朱耀刚非法占用林地犯罪做出刑事判决。在办理刑事案件过程中，利川市人民检察院发现溜子湾公司除非法占用林地进行开采外，还违反《建设项目环境影响报告表》和利川市环境保护局审批意见的要求，采用露天焚烧煤矸石的生产工艺，直接向空气中排放大量气体污染物，导致开采区及周边影响区林木死亡及受损。但利川市林业局实施的行政执法行为和对朱耀刚的刑事处罚均仅限于溜子湾公司违法占用林地的开采区内，并未针对因煤矸石露天焚烧熏死的影响区林木采取任何行政执法措施。利川市人民检察院于2016年10月14日向利川市林业局发出《检察建议书》。利川市林业局收到检察建议后虽多次组织相关单位和人员到开采区检查、督办煤矸石熄灭和植被恢复等工作，但对影响区林木的损毁问题仍未依法履行职责。由于溜子湾公司开采区燃烧的煤矸石未熄灭且持续向周边林木散发有害气体，58419平方米（87.7亩）影响区内仍有大片被有害气体熏死的林木，2016年12月28日，宜昌市西陵区人民检察院经指定管辖提起行政公益诉讼。

【裁判结果】

湖北省宜昌市西陵区人民法院一审认为，溜子湾公司露天烧矿的行为致使影响区森林资源受到毁坏，涉及生态环境和林业资源保护，应属于国家利益和社会公共利益受到侵害；利川市人民检察院发出《检察建议书》履行诉前程序后，利川市林业局未履行监管职责，焚烧煤矸石的火源仍未熄灭，并持续向空中散发有害气体，导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害的状态。据此，宜昌市西陵区人民检察院经指定管辖提起行政公益诉讼符合相关法律法规的规定。根据《森林法》和《大气污染防治法》相关规定，因露天焚烧煤矸石分别造成大气污染和森林、林木受到毁坏的，系违反不同法律规定，造成不同损害后果，理应由林业主管部门和环境保护主管部门各司其职，依法履行其相应的管理和监督职责。本案影响区的森林属于利川市林业局的管辖范围，监管该片被毁林地及督促植被恢复系利川市林业局的职责。溜子湾公司焚烧煤矸石产生的物质与影响区林木的死亡存在因果关系，利川市林业局仅就开采区作出处理，却未针对被毁坏的影响区林木作出林业行政管理和监督的行为，而仅仅将之移送环境保护主管部门查处，构成怠于履行监管职责。一审法院判决：责令利川市林业局对溜子湾公司非法烧矿毁坏森林的行为依法履行职责。一审判决已发生法律效力。

【典型意义】

本案系跨行政区划审理的环境行政公益诉讼案件,对于污染行为涉及多个行政主管部门职责情况下督促行政机关依法履行各自监管职责具有示范意义。本案依据《森林法》和《大气污染防治法》相关规定，明确了当同一违法行为对不同性质的环境、资源造成损害时，不同行政部门应在各自的管辖范围内承担监管之责，对特定资源负有监管职责的行政机关推诿塞责、简单将案件移送其他部门处理的行为亦属于行政不作为的范畴。尽管利川市林业局曾经针对案涉开采区作出过行政执法行为，但因其未继续、全面地履行监管职责，致使影响区的森林环境仍持续受到侵害，本案判决认定其未完全履行法定职责并判令其继续履职，对促进行政机关依法、及时、全面履行行政职责，切实保护国家利益和社会公共利益具有积极作用。