铁路法院改造为跨行政区划法院的模式研究

　　编者按：本文荣获最高人民法院“羊城杯”司法体制综合配套改革征文优秀奖。

　　杨晓晓

　　【论文摘要】

　　随着社会的发展和人们经济交往的日益密切，     越来越多的矛盾纠纷存在着跨行政区划的因素。传统的以行政区划为准设立的普通法院由于人财物受地方桎梏，已经不能完全满足人民群众 对公正司法的要求，跨行政区划法院应运而生。  根据中央有关政策规定，跨行政区划法院的设立旨在审理跨行政区划的、重大的、易受地方影响的案件，有利于去除司法地方化，保障法院独立审判，促进法律统一实施，有利于构建普通案件在普通法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的新的诉讼格局。

　　党的十八届三中全会提出了“探索设立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”2014 年 7 月，  最高人民法院在  《关于全面深化人民法院改革的意见》——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）中明确提出，将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件等易受地方因素影响的案件。 基于此，2014 年底，上海和北京作为试点，先后依托原有的铁路中院挂牌成立了上海第三中级人民法院和北京第四中级人民法院，成为全国首批跨行政区划法院。全 国各地其他铁路法院也在报请最高院批准的前提下，纷纷进行了扩大受案范围等改革探索，形成 了不同的改革模式。 但是目前，中央尚未出台将铁路法院改造为跨区划法院的具体方案，各地铁路法院的改革也只是基于当地实际各自进行的初步尝试，并无统一模式。本文分析了铁路法院改 造为跨行政区划法院的优势，在总结现行改造模式存在问题的基础上，创造性地提出了理想的改 造模式。 希望为此项改革提供些许建议。

【关键词】铁路法院改革 跨行政区划法院 模式

　　一、铁路法院改造为跨行政区划法院的可行性

　　铁路法院属于专门法院， 专门法院与跨行政区划法院之间存在许多相似之处， 中央提出将铁路法院改造为跨行政区划法院也是基于多方面的综合考量。 为何铁路法院适宜改造为跨行政区划法院，要从铁路法院的概况说起。

　　（一）铁路法院概况

　　我国的铁路法院之前隶属于铁路， 根据 2009 年《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》要求，铁路公检法整体纳入国家司法体系，铁路法院整体移交驻在地省（自治区、直辖市）党委、高级人民法院管理。[1] 2012 年 6 月，全国铁路法院整体转制完成，受驻在地省（自治区、直辖市）高级人民法院的垂直管理，正式纳入国家统一司法体系。 目前，我国共有 18 个铁路运输中级法院，58 个铁路运输基层法院，均以“所在城市+ 铁路运输+法院层级  （基层法院此处省略）+法院”的方式命名，如济南铁路运输中级法院，青岛铁路运输法院。 这 18 所铁路中院是按照 18 个铁路局集团公司（原铁路局，下同）的管辖区域设立的，分布在 18 个省份。而铁路基层法院是按照各分公司的范围设立的， 一般设立在当地铁路较为发达的区域，分布在 29 个省份。 这样，在全国范围内，除海南和西藏外，绝大部分省份都有铁路法院在。由于铁路法院不是按照行政区划设置的， 铁路基层院分布比中院广泛，所以，18 个中院中，有 6 个中院与其基层院均在同一省内，而另外 12 个中院的基层院存在跨省现象。 铁路法院的具体名称及分布详见下表。

　　                                               全国铁路运输法院及管辖范围

                                       （附注 1：表中法院名称均为简称，中院全称应为 ** 铁路运输中级法院，基层院全称为 ** 铁路运）

　　（二）铁路法院改造模式的优势

　　在党的十八届四中全会提出探索设立跨行政   区划法院后不久，2015 年 2 月，最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）（以下简称四五改革纲要），明确提出：将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重 大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、   跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。 明确提出将铁路法院改造为跨行政区划法院， 是因为铁路法院的改造模式有以下优势。

　　1、改造成本低

　　如上图所见，内地除海南和西藏两省外，其他各省都有铁路法院。 如此一来，在铁路法院的基础上改造跨行政区划法院可以说是充分利用了现有资源，与重新划分司法区划这样的“大手笔”改革相比，大大降低了改革成本。 另外，十八大以来，中央推行了政府机构和行政体制改革， 提倡政府部门要精简机构，简政放权，人员编制也提倡不再增加。 若不依托铁路法院改造而是重新建立跨行政区划法院，则与中央简政放权，不再增加人员编制的方针政策相悖。

　　2、管辖范围及案源本身跨区划

　　如前所述， 铁路法院是根据铁路局集团公司及分公司的所在地设立的， 而铁路集团公司及其分公司的辖区范围是根据铁路线路确定的。 由于铁路线具有点多、线长、面广和不以

政区划为准的特点， 相应的铁路法院的管辖的范围也就不限于行政区划以内。 6 个跨省管辖的铁路中院自不必说，即使是省内管辖的其他铁路中院，具体到其铁路基层院，管辖范围也是跨区划的。 就管辖案件来说，改制后，铁路法院的管辖主要是依据 2012 年 7 月最高人民法院制定的 《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，主要审理发生在铁路工作区域的犯罪、针对铁路设备、设施的犯罪、铁路运输企业职工的职务犯罪以及涉及铁路运输、 铁路安全、铁路财产的民事诉讼。

　　3、已实现人财物省统管

　　2012 年 6 月， 全国铁路法院整体从原来所属的各铁路局划归至所在地省级高级人民法院管理，相应的人财物也统一由省高院管理，成为了省高院的直属单位，真正实现了人财物的省统管。 与之相对的，中央提出全国法院的“四项改革”之一的省以下人财物统一管理仍在推进中， 并没有最终完成。 即使已经完成的，也并非真正意义上的省垂管。 所以，铁路法院在这点上与地方法院相比更有优势。

　　4、与地方交集少，办案干扰少

　　由于铁路法院属于专门法院， 不是按照普通行政区划法院由地方人大产生， 所以铁路法院没有同级的人大、 党委和政府。 改革前归铁路局管理，改革后归当地省高院管理，所以一直与地方交集较少。 这些都决定了在办理案件时，铁路法院较地方法院相比可以大大降低地方的干扰因素， 有利于司法公正、严格执法。 这一点在司法实践中也得到了充分验证。如，山东省高院在铁路法院改制后， 指定了许多涉及地方政府或其他因素导致地方法院长期无法执结的执行案件给济南铁路两级法院。 铁路法院由于不受地方牵制，可以更独立和公正地行使法律赋予的职权， 执结了一大批山东高院指定的地方法院的“骨头案”，获得了良好的法律效果和社会效果。

　　5、司法资源充足

　　当前，经济社会不断发展，产生的矛盾纠纷越来越多，地方法院面临的“案多人少”的矛盾近几年愈演愈烈， 地方法院的法官每年人均办案数几百件甚至上千件，已深感疲惫，不堪重负。 与之相对的，是铁路法院的案件类型比较单一，只审理与铁路有关的案件， 而近几年随着铁路秩序的不断好转和对犯罪打击的震慑力增强， 涉及铁路的犯罪和民商事纠纷多年来几乎没有变化， 相对不断增长的其他案件来说，可谓九牛一毛。 这样一来， 铁路法院存在与地方法院截然相反的“案少人多” 的现象，审判资源出现了不小的闲置状态。 以济南铁路法院为例，2017 年山东省法官的人均办案数近 200 件， 但铁路法院的人均办案数只有不到 30 件。 [2] 如何充分利用铁路法院这一宝贵的司法资源，跨行政区划法院无疑是最佳选择。 

　　二、 铁路法院改造为跨行政区划法院的实证分析

　　正是由于看到了铁路法院改造为跨行政区划法院的优势和合理性， 中央才明确提出把铁路法院改造为跨行政区划法院。 2014 年 10 月 16 日， 最高人民法院作出 《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东等 7 个省（市）在全国先期开展铁路运输法院管辖改革试点 （吉林、 辽宁两省因故未开展）。 对于如何进行改造，上海、北京已经成立了首批跨行政区划法院， 各地其他铁路法院也积极行动，因地制宜地扩大了案件管辖范围，进行了改革的试点工作。 但是现行的改革试点模式或多或少都存在些问题。

　　（一）现行改造模式存在的问题

　　1、改革不统一

　　截至 2017 年上半年， 全国 18 家铁路中院在扩大案件管辖范围上大致出现了 3 种情况： 一是既扩大民商事案件管辖范围， 又增加受理行政案件，有 9 家，

分别是北京、上海、广州、西安、兰州、武汉、郑州、昆明、太原；二是扩大民商事案件管辖范围，有 4家，分别是乌鲁木齐、南昌、南宁、呼和浩特；三是未做

任何调整，有 5 家，分别是济南、成都、哈尔滨、长春、沈阳（其中济南、成都选派人员， 以省高院名义办理部分行政案件）。

　　纵观铁路法院现在的改革情况会发现， 首要的问题就是各地改革不一，缺少统一的改革方案。目前为止， 真正设立跨行政区划法院的只有上海和北京， 其他地方铁路法院的改革仍

仅限于诉讼管辖制度的改革，主要都是行政案件的集中管辖。并且，即使各地都扩大了案件的管辖范围，但是在管辖地域、案件类型、案件在中基层院的划分，法院内设机构设置，人员构成等

各方面都不尽相同。4 家铁路中院仅扩大了民商事案件的管辖，这对于原本就审理类似案件的铁路法院来说， 改革的意义并不大； 加之还有 5 家铁路中院对管辖范围没有作任何调整， 也就是说大概有一半的铁路中院没有进行实质意义上的跨区划管辖改革。

　　2、缺少立法依据

　　纵观我国法律规定，“跨行政区划” 的概念只在《行政诉讼法》第十八条第二款规定中出现过： 经最高人民法院批准， 各高级人民法院可以根据审判工作实际， 确定若干法院跨行政区划审理行政案件。 而且在此处，提出的确切概念是“跨行政区划审理行政案件”， 并非设立 “ 跨行政区划法院”。 实际上，我国《宪法》第一百二十四条第三款规定：“人民法院的组织由法律规定。”《立法法》第八条规定，各级人民法院的产生、组织和职权，只能由法律规定；第七条规定，法律只能由全国人大或全国人大常委会制定。 根据规定法院的产生、组织和职权的《人民法院组织法》的有关规定，我国的法院系统中并没有“跨行政区划法院”， 这就意味着现在将铁路法院改造为跨行政区划人民法院的改革，除了《行政诉讼法》第十八条第二款的管辖规定外， 主要依据的是中央和最高人民法院出台的相关政策性文件， 这种方式在现行体制下严格说来是缺乏法律依据的。 [3]

　　3、上海、北京模式难复制

　　如前所述， 正是由于跨行政区划法院在现行法律中没有明确规定， 所以中央才选择在上海和北京这种直辖市城市进行改革试点。 从两地成立的跨行政区划法院的名称中可以看出， 两院的建制还是直辖市中级人民法院（上海是三中院，北京是四中院）， 这样就没有突破现行法律的规定，仍是符合现行法律规定的改革试点。 但这种模式存在的问题也是很明显的， 就是其他地方难以进行借鉴。 因为原本直辖市的中级人民法院就是跨区（ 县） 设立的， 以上海为例， 在上海三中院建立之前，上海共有两个中级人民法院，分别是一中院和二中院， 两家中院将上海市所有的基层法院一分为二，分片管辖，一中院管辖 7 个区法院，二中院管辖 10 个区法院。 这种跨区县设置中级人民法院的情况基本只在直辖市才存在， 其他地方的中级人民法院基本都是按照每个地级市对应一个中院的标准设置的。 所以，上海北京的改革模式只能在直辖市内推行，难以被其他地方借鉴，不具有普遍意义。

　　4、管辖不尽合理

　　案件管辖制度是跨行政区划法院设立的基础和前提，也是跨行政区划法院改革的核心要义。 虽然目前跨行政区划法院的改革基本是在案件的诉讼管辖上下功夫，但是也不尽合理和全面，存在一些问题。 一是管辖标准不明确。 中央和最高院的文件中规定了跨行政区划法院审理的案件类型为 “跨行政区划”“重大”和“易受地方因素干扰”，但没有对具体所管辖案件的类型作出规定。 实践中， 已经扩大案件管辖范围的铁路法院对受案范围的规定也不尽一致，大部分都增加了行政案件，但是具体受理的行政案件的类型也不一致。 二是管辖不全面。 对跨区划因素进行过多强调，忽视了案件自身应具有的重大、易受地方干涉等因素，而将一些本应归入跨行政区划法院管辖的案件挡在了门外。 跨行政区划固然是案件管辖的一个重要标准， 但并非唯一的标准， 有效排除地方因素对案件审判的不当干扰，确保法院依法独立公正行使审判权才是跨行政区划法院设立的终极目的。 三是目前规定的跨行政区划法院审理的案件类型中，有些并不符合其职能定位，仅仅是为了扩大案源而扩大，没有改革的实际意义。 比如，几个扩大民商事案源的铁路法院， 扩大的案件类型包括运输合同、保险合同及金融借款合同等，单纯把这些合同纠纷纳入管辖范围而不问案件是否具有特殊性或易受地方干扰， 实际偏离了铁路法院改造为跨行政区划法院的改革轨道， 有违跨区法院设立的初衷。 [4]

　　5、管理模式未变

　　现阶段铁路法院的改革仍只限于案件管辖范围的扩大，除上海、北京外其他地方没有设立独立的机构，其他的改革配套措施也没有跟上。 这其中最大的问题就是法院管理模式没有改变， 即使是完成省以下人财物统管改革的仍归属于省里， 实际仍然是归属于地方。 这样的管理模式最大的问题就是无法完全摆脱地方因素的干扰。 且不说仍然归属地方的法院在审理涉及地方案件时易受到干扰， 即使是已经做到省统管的法院也无法彻底摆脱省级地方干预，而且从某种程度上，省级地方干预要比县区级和市级的干预影响更大更恶劣。以北京四中院为例， 虽然案件管辖范围跨北京的区（县），可以实现摆脱区（县）党政机关的干扰，但是在跨北京市或跨省的案件中， 仍然无法摆脱省级因素对办案的干扰。 从这点来说，改革是不彻底的。

　　三、 铁路法院改造为跨行政区划法院的理想模式

　　通过前文论述可以看出， 现行铁路法院改造为跨行政区划法院模式最大的问题就是法院管理模式仍然是地方管理， 无法满足跨行政区划法院排除地方干扰的最终设置目的。 而要想彻底解决这一问题， 就应该从根本上改变跨行政区划法院的管理模式，将地方管理变为中央垂直管理。 所以笔者提出， 铁路法院改造为跨行政区划法院的理想模式应为中央垂直模式。 管理方式有了定论，接着要解决的是跨行政区划法院的管辖范围问题。笔者不同意前文学者提出的重新划分司法区划模式，因为“大破大立”的改革不符合现行国情，也不符合资源的合理配置原则。 考虑到最高人民法院已经在全国设立了六个巡回法庭， 加上最高人民法院本部，相当于讲全国分为了七大司法区域，笔者认为，应以最高人民法院巡回法庭设置为基础， 根据其管辖的范围， 设立相应的跨行政区划法院系统。

　　　　所以， 铁路法院改造为跨行政区划法院的理想模式应为， 以最高人民法院巡回法庭的管辖范围为依据，  设立直接归属于最高人民法院管理的跨行政区划法院。  这样一来，就可以将跨行政区划法院彻底从地方因素中解放出来， 实现解决司法地方化和构建特殊案件在跨行政区划法院审理诉讼格局的最终改革目的。

　　（一）中央垂直管理的依据

　　司法本是中央事权。 我国长期以来地方法院隶属地方的现状导致了法官成为了 “地方的” 法官、司法地方化等一系列问题，也严重背离了司法是中央事权的原则。 中央垂直模式下，法院之间隶属于最高人民法院，彻底摆脱了地方因素的束缚， 能够做到让司法回归中央事权。 且这一改革模式也是与中央现有的改革精神想通的。 实践中，最高人民法院巡回法庭的设置为中央模式设立跨行政区划法院提供了组织基础。

　　1、司法回归中央事权

　　最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长何帆说过，司法权属于中央事权，地方法院是国家设立在地方的法院，不是“地方的”附属部门。 [5] 华东政法大学刘松山教授认为，之所以称为中央事权，有两个特点必不可少。 其一，它所涉及的“事”，必须是有关中央的事。 所谓中央的事，应当是影响和意义具有全国性的大事。 其二，这件事只有中央机关才能处理， 其他任何地方机关都无权也不适合来处理， 即处理此事的职权只能归中央。 具体来说表现在以下两个方面：一是关于司法职权的规定，是中央的专属立法权。 中央事权既包括立法领域的， 又包括行政和审判等领域的中央事权，首当其冲应当是立法领域的。 立法领域的中央事权是指某些事情只能由全国人大或全国人大其常委会制定法律，地方无权立法。 二是司法职权属于中央事权的根本特征，是执行法律规定。 我国《宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 所以，司法权的根本特征就是执行全国人大或全国人大常委会制定的法律， 从而具有中央性。 [6]

　　2、与中央改革精神相通党的十八届三中全会之后， 时任中央政法委书记孟建柱同志于 2013 年 11 月 25 日在《人民日报》撰写《深化司法体制改革》一文。 在谈到为确保审判机关依法独立公正行使审判权而推动的省以下地方法院人财物统一管理时，他指出，我国是单一制国家，司法职权属于中央事权。 考虑到我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情， 将法院的人财物全部统一到中央管理， 还是有困难的。 故应遵循循序渐进的原则，逐步对司法管理体制进行改革， 先将省以下地方法院的人财物统一到省一级管理。 地方各级法院以及专门法院的经费由省一级财政统一安排， 中央财政保障部分经费。 [7] 通过孟书记的论述可以看出，目前我国司法管理体制改革中“省以下法院人财物统管”的改革举措是适应我国现阶段国情作出的过渡性安排。 长远看来，司法职权属于中央事权，司法机关的人财物应当也必须统一到中央进行管理。 考虑到我国地域广阔，各地社会发展不一，将地方各级法院统一到中央并不现实， 但是作为特殊法院系统的跨行政区划法院，因为涉及的法院不多，且其设立的初衷就是摆脱地方干扰，所以，笔者认为跨行政区划法院可以直接改革为中央统一管理。 这与改革的最终目的和精神是相通的。

　　（二）管辖范围的依据

　　1、最高院巡回法庭设立的初衷

　　党的十八届四中全会提出：“最高人民法院设立巡回法庭， 审理跨行政区域重大行政和民商事案件。 ”此后最高人民法院在《四五改革纲要》中进一步明确：最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大民商事和行政类等案件， 确保国家法律统一正确实施。 调整跨行政区域重大民商事、行政案件的级别管辖规定， 实现与最高人民法院案件受理范围的有序衔接。 这些要求放在了“建立与行政区域适当分离的司法管辖制度”部分中，可见最高院巡回法庭的设置初衷也是为了将司法管辖区划与行政区划适当分离，审判资源下沉，就地解决纠纷，解决司法地方化顽疾。 这与跨行政区划法院的设置目标不谋而合， 可以说最高院巡回法庭的设置为跨行政区划法院提供了基础。

　　2、最高院巡回法庭的管辖范围

　　目前，最高院总共设置了六个巡回法庭，第一巡回法庭设在深圳，管辖范围包括湖南、广东、广西、海南四省；第二巡回法庭设在沈阳，管辖范围包括黑龙江、吉林、辽宁三省；第三巡回法庭设在南京，管辖范围包括江苏、浙江、福建、江西和上海四省一市；第四巡回法庭设在郑州，管辖范围包括河南、山西、湖北、安徽四省；第五巡回法庭设在重庆，管辖范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏四省一市；第六巡回法庭设在西安，管辖范围包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区。[8] 六个巡回法庭没有包括的省（直辖市、自治区）符合规定的案件归最高人民法院本部管辖。 这样一来，最高院巡回法庭的设置就将全国分为了七大审判区域， 今后跨行政区划法院的设置就可以以此为基础进行相应设置。

　　最高院本部及各巡回法庭管辖范围表

　　（三）理想模式的价值

　　中央垂直管理模式和以最高院巡回法庭管辖范围为依据的设立跨行政区划法院有其优势和必要性， 设立之后能实现的作用和价值也是可以预见的。 直接归属于中央，完全独立于地方，则受地方干扰就会降到最低， 可以彻底解决司法地方化的顽疾，也能最大可能地统一法律适用，强化司法的权威性。

　　1、彻底解决司法地方化

　　我国目前正在进行的司法管理体制改革， 要求的是推动省以下法院人财物统一到省一级管理。 这样的安排，从根本上说是由于我国现阶段的国情决定的，具体来说，是绝大部分的案件在地方法院可以得到公正的处理， 结合我国现阶段各地发展不一的现状， 故地方法院先从省以下统管进行过渡是有其必要性和合理性的。 但是对于跨行政区划法院来说则不然。 因为此项制度设计的初衷就是把一些重大、复杂、易受地方干扰的案件从地方法院分离出来， 统一放到跨行政区划法院这个特殊法院审理。 可以说，它的案源基本都是易受地方干扰的案件。 在这样情况下，如果也效仿普通地方法院，先行实行省以下统管，则省以下司法地方化问题可以化解， 但是省级层面的干扰却无法避免。 事实上，行政级别越高，涉及的利益可能越大越复杂，地方因素对司法的干扰反而越大，对司法公正的破坏也越严重。 所以，将担负审理易受地方因素干扰的重大复杂案件的跨行政区划法院设置为中央垂直是极其必要和正确的选择。 这样一来， 整个跨行政区划法院体系的人财物就直接归最高人民法院管理，将完全从地方分离出来，不再受地方桎梏，有利于彻底解决司法地方化的顽疾。

　　2、统一法律适用

　　跨行政区划法院审理的是重大复杂的特殊案件， 相对于这些案件原本分散在很多不同的地方法院审理来说， 将这些特殊案件集中到少数几个跨行政区划法院进行审理可以大大降低不同法院法律适用不同的现象，提高法律适用的一致性。 若像现在的改革试点那样， 跨行政区划法院分属于不同的省管理， 省内的法律适用可以在一定程度上得到保证， 但是不同省份之间仍然难免会出现法律适用的不同， 省级层面上法律适用的统一性得不到保障。 而在中央垂直的模式下，最高人民法院或其巡回法庭可以直接对跨行政区划法院进行业务培训和指导， 甚至由于中央垂直之后人事权都在最高人民法院， 最高院的法官可以直接交流到下级跨行政区划法院。 这些都无疑会大大加强跨行政区划法院系统内法律适用的一致性， 有利于统一裁判尺度，提高审判质量。

　　3、强化司法权威性

　　中央垂直模式下， 特殊案件在跨行政区划法院可以最大程度地排除地方因素干扰， 得到统一的法律适用，获得公正审理。 如此一来，不仅大大优化了司法环境，另一方面来说，还打消了当事人在被告当地法院审理会因为“官官相护”而受到不公正待遇的顾虑， 改变了当事人一经下判就提起上诉的对法院处理结果的不信任， 使当事人从还未立案就天然质疑法院转为更愿意信任法院的处理结果，大大提升了司法的公信力。 这一点，从试点跨行政区划法院的审理结果中就可见一斑。 在行政案件可以在普通地方法院和铁路法院中由原告选择管辖的情况下，大多数原告宁愿多花钱、多跑路，选择较远的铁路法院，也不愿选择离家近的普通法院审理。 案件处理的公正性、当事人对司法的信任度和司法公信力都将得到大大提升。 原本存在的当事人 “信访不信法” 的现象将会越来越少，司法的权威性将会在社会中普遍建立。

　　（四）具体的设置建议

　　1、管辖范围及司法层级

　　鉴于跨行政区划法院的涉及初衷是审理重大、复杂的案件，所以笔者认为，可以参照海事法院的建制，最低设到中级人民法院级别，这样既能保证特殊案件得到应有的重视和公正审理， 又不突破两审终审，提级再审的诉讼法规定。 设置方式是， 以最高院本部及六个巡回法庭的管辖范围为基础，将全国划分为七大审判区，每个审判区在最高院巡回法庭的驻地设置一个跨行政区划高级人民法院，其中，巡回法庭驻地有铁路中级法院的可以直接升格为跨行政区划高级人民法院， 其管辖省份有其他铁路中院的， 人财物可以并入该跨行政区划高级人民法院， 其下辖的基层法院可以升格为跨行政区划人民法院 （中级人民法院级别）。巡回法庭驻地没有铁路中级法院的， 可以将管辖的其他省份中的铁路运输中级法院迁至巡回法庭驻地，将其升格为跨行政区划高级人民法院，巡回法庭所辖地区有铁路基层法院的， 直接升格为跨行政区划人民法院（中级人民法院级别）。

　　2、具体设置方案

　　笔者建议我国跨行政区划法院的具体设置为：在第一巡回法庭所在的深圳，将广州铁路中院改造为广东跨行政区划高级人民法院， 将南宁铁路中院整体并入； 将其第一院（广州院）、第二院（肇庆院）、长沙院、衡阳院、怀化院、南宁院、柳州院分别改造为广州跨行政区划人民法院、 肇庆跨行政区划人民法院、长沙跨行政区划人民法院、衡阳跨行政区划人民法院、 怀化跨行政区划人民法院。 在第二巡回法庭所在的沈阳，将沈阳铁路中院改造为辽宁跨行政区划高级人民法院， 同时将哈尔滨铁路中院和长春铁路中院的整体并入； 因黑龙江、吉林、辽宁三省原有的基层院较多，可以根据地域、人口、案件数量等因素，在原有的铁路基层院中选择若干个作为跨行政区划人民法院。 第三巡回法庭所在的南京因没有铁路运输中院，将上海铁路中院迁至南京， 改造为江苏跨行政区划高级人民法院，同时将南昌铁路中院整体并入； 将上海院、杭州院、南京院、徐州院、南昌院、福州院改造为跨行政区划人民法院。 在第四巡回法庭所在的郑州， 将原郑州铁路运输中级法院改造为河南跨行政区划高级人民法院， 同时将太原铁路中院、武汉铁路中院整体并入；将原铁路运输基层院郑州院、洛阳院、武汉院、襄阳院、合肥院、太原院、大同院、临汾院改造为跨行政区划人民法院。第五巡回法庭所在的重庆，也没有铁路中院，可以将成都铁路中院迁至重庆， 改造为四川跨行政区划高级人民法院，同时将昆明铁路中院整体并入； 将原铁路运输基层院成都院、重庆院、贵阳院、西昌院、 昆明院、 开远院改造为跨行政区划人民法院。 在第六巡回法庭所在的西安，将西安铁路中院改造为陕西跨行政区划高级人民法院， 同时将兰州铁路中院和乌鲁木齐铁路中院整体并入； 将原铁路运输基层院西安院、安康院兰州院、武威院、银川院、西宁院、乌鲁木齐院、哈密院、库尔勒院改造为跨行政区划人民法院。 在最高院本部所在地北京， 将原北京铁路中院改造为北京跨行政区划高级人民法院， 将济南铁路中院和呼和浩特铁路中院整体并入；将原铁路运输基层院北京院、天津院、石家庄院、济南院、青岛院、呼和浩特院、包头院、通辽院、海拉尔院改造为跨行政区划人民法院。

　　（五）实现理想模式的建议

　　改革虽然需要革故鼎新，有所突破，但是也需要在法制的轨道中进行。 实现跨行政区划法院设置的理想模式，首要的就是要完善立法，明确跨行政区划法院的法律地位， 才能为以后的改革提供法律框架；其次要由中央统一政策，统一模式，结束各地内容不一的试点， 形成全国统一模式； 再次，要在指定受案范围上下功夫，这是跨行政区划法院的核心所在。

　　1、完善立法，明确法律地位

　　我国现行法律中缺少对跨行政区划法院的规定，因此要想改革，立法先行。 跨行政区划法院的法律地位， 应该首先由作为我国基本大法的 《宪法》进行明确。 建议在《宪法》一百二十四条关于法院设置的条款中增加跨行政区划法院， 修改后本条表述为：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院、 军事法院等专门人民法院和跨行政区划人民法院。 ”在此需要说明的是，由于笔者主张跨行政区划法院设置为中央垂直模式， 则它就不属于地方法院系统， 应该是单独自成一个体系的，所以需要单独列明。 宪法进行了修改， 则相应地在规定法院的组织、职权和人员等的《人民法院组织法》中也要增加相应的内容。 如第二条在规定审判权由哪些人民法院行使的规定中， 在军事法院等专门人民法院后增加跨行政区划人民法院。 在二十二、二十五条规定的中级和高级人民法院包括哪些法院的规定中也增加跨行政区划人民法院和跨行政区划高级人民法院。 将二十八条修订为专门人民法院和跨行政区划法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。这样， 全国人大常委会就可以制定关于跨行政区划法院的具体法律规定了。

　　2、中央统一政策

　　跨行政区划法院的设置应当是全局性的系统工程，必须从顶层做好设计。 改革初期各地可以根据当地实际进行不同的改革探索， 但是一旦要正式实施改革， 还是需要中央制定统一的方案。 在2018 年 1 月 22 日召开的中央政法工作会议上，中央政法委书记郭声琨要求今年要适时出台跨行政区划法院的改革方案。 可见，高层已将制定跨行政区划法院改革统一方案提上了工作日程。 这样一来，跨行政区划法院改革的统一政策指日可待。 在全国范围内按照统一的政策进行跨行政区划法院的改革，才能构建起普通案件在普通法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的新的诉讼格局。

　　3、合理制定案件管辖范

　　案件管辖制度是跨行政区划法院赖以存在的前提和基础， 在跨行政区划法院制度中居于基础和核心地位。 [9] 因，加强对跨行政区划法院案件管辖制度的研究和制定就非常必要。 目前来说，对跨行政区划法院管辖范围规定的最详细的中央文件是最高人民法院的《四五改革纲要》，其规定，将铁路运输法院改造为跨行政区划法院， 主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、企业破产、环境资源保护、 食品药品安全等易受地方因素影响的案件， 跨行政区划人民检察院提起公诉的案件以及原铁路运输法院受理的刑事和民事案件。 下一步， 在制定全国统一的跨行政区划法院的案件管辖范围时，也应遵循跨行政区划、重大、易受地方影响这三个要素， 结合试点法院对不同案件的审理效果，制定合理的案件管辖范围。

　　社会的新发展、现实的新需要、群众对司法的新期待都指向了跨行政区划法院的建立。 中央立足我国国情，充分利用现有司法资源，尽可能降低改革成本提出的将铁路法院改造为跨行政区划法院无疑是非常正确的决定。 2018 年初，中央政法委已经提出了适时出台跨行政区划法院的目标， 相信方案在不久后就将提出。 鉴于本文的论述，中央垂直模式无疑是我国跨行政区划法院的最佳设置模式， 希望中央的改革方案会采纳这种一步到位的改革模式。 当然，即使本次的改革方案仍然采用省垂直的模式，笔者也相信，跨行政区划法院甚至是普通地方法院的最终改革方向都应该是完全与地方脱离，直属中央的模式。 让我们拭目以待。

　　参考文献

　　[1]陈卫东.跨行政区划人民法院改革研究[A].财经法学，2016 年，06 期：21.

　　[2]数据来源于山东省高级人民法院《2017 年全省法院审判执行工作主要情况》内部通报.

　　[3]史明武、王立安、李钢、杨玉荣.铁路法院向跨行政区划法院改造的路径探析———兼论沈阳铁路两级法院改造的具体建议 [A]. 中国应用法学， 2017 年，01 期：87.

　　[4]林默. 继续推进和创新跨行政区划法院改革——专访中国政法大学副校长马怀德教授[A].人民法治，2016 年，01 期：31-32.

　　[5]何帆.法院人财物统管并非“垂直管理”［A］.法制资讯，2013 年，11 期：63．

　　[6]刘松山.地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题［A］.法治研究，2014 年，8 期：5-6．

　　[7]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报，2013-11-25（006）.

　　[8]中华人民共和国最高人民法院. 巡回法庭［E］.中华人民共和国最高人民法院官方网站，http：/www.court.gov.cn/xunhui.html，2018-02-23．

　　[9]江必新.从跨区划管辖到跨区划法院［A］.人民司法应用，2017 年 11 月，第 1 期：4．

　　（作者单位：济南铁路运输中级法院）