以再审案件为鉴，提升行政审判水平——2016 年-2017 年省法院行政再审案件调查

　　编者按：本文荣获第一届全省行政审判优秀业务成果评选报告类调研成果二等奖。　

李宁

【摘要】

　　2016 年—2018 年，济南铁路运输两级法院先后派出多名干警借调至省法院行政庭，从事行政申请再审案件的审查、审理工作。 笔者以这段期间的工作经历为基础，梳理分析了 2016 年-2017 年省法院行政再审案件的基本情况、原审法院审理案件过程中存在的主要问题，并就进一步提高审判质效 提出了建议。

　 一、2016-2017 年行政再审案件的基本情况2016-2017 年，省法院共立案审查行政申请再审案件 1389 件，审结 1303 件，结案率为 93.8%；立案审理再审案件 35 件， 审结 38 件， 结案率为105.6%。 行政再审案件主要呈现以下特点：

　　（一）案件数逐年大幅上升

　　2016 年省法院共立案审查行政再审案件 567 件，审结 590 件，与 2015 年（立案 293 件，审结 240 件） 相比分别上升了 93.5%和 145.8%；2017 年共立案审查 822 件，审结 713 件，与 2016 年相比分别上升了 45%和 28%。 导致省法院行政再审案件大幅上升的原因有： 一是新行政诉讼法对再审审查机制进行了明确，两级审查机制变为一级审查，各中院再审审查职能弱化， 基层院审理的行政案件当事人上诉后仍然不服的，直接向省院申请再审。二是立案登记制度等新制度的施行导致一审案件基数大幅攀升， 而高上诉率、高申诉率的现状并未缓减，传导至再审阶段必然导致申请再审案件数量的大幅上升。

　　（二）涉及的行政管理领域相对集中

　　行政案件涵盖政府管理的方方面面， 行政再审工作主要审查以政府部门为被告的案件， 加之处在全省的广度， 更能反映行政案件的多样性和复杂性。 初步统计，行政再审案件共覆盖 30 多个主要行政执法领域，但以公安（以治安处罚为主）、城建（含房屋征收补偿、规划、房屋登记等）、资源（含土地、地矿等）、劳动和社会保障等 4 个领域为主，其案件数量占两年来总结案的百分比分别为： 公安 282 件，占 21.6%；城建 132 件， 占 10.1%； 资源 94 件， 占 7.2%； 劳动和社会保障 75 件， 占5.8%；合计 583 件，占总结案的 44.7%。

　　受理的再审案件中， 申请再审人为 10 人以上的案件共 8 件；10 件以上的批案共 9 批 154 件，主要集中在房屋、土地征收、拆迁、补偿等与人民群众生产、生活密切相关、影响重大的领域。 这些群体性案件中行政机关往往存在着一些瑕疵， 但由于多数已成既成事实，且涉及政策执行的相对公平等因素， 法院对发现的瑕疵难以通过裁判方式有效纠正，导致案件不断纠访缠诉，矛盾化解难度和压力较大。

　　（三）涉及的地区分布不平衡

　　行政案件过于分散、 分布不均是一个客观的事实， 这也是近年来我国推行行政案件集中管辖制度的一个主要出发点。 与中西部省、市相比，我省行政案件分布程度相对较好， 但也呈现地区不平衡的特点。 从地区分布来看，近两年来行政再审案件主要集中在的济南、青岛、烟台、济宁、潍坊等地， 分别是 160、141、129、127、86 件， 占受理再审案件的比例分别为 11.5% 、10.2% 、9.3% 、9.1% 、6.2%，上述地区合计占比达 46.3%。

　　再审案件的地区分布与各地一审案件数大致匹配，但并非一一对应。 2016 年—2017 年，全省一审收案数前 5 名分别为： 济南 （5401 件）， 青岛（5208  件）、临沂（4764  件）、济宁（2609  件）、烟台（1932 件）。

　　（四）驳回再审申请仍占绝大多数

　　2016-2017 年审结的 1265 件申请再审案件中，驳回再审申请的 1184 件， 占审结案件总数的93.6%；其中 2016 年驳回再审申请 555 件，占当年审结案件数的 94.1%；2017 年驳回再审申请 629 件，占当年审结案件数的 93.2%。 这一情形主要有以下几点原因：一是滥诉问题比较突出。 有一部分当事人利用“立案登记制”带来的便利，采用不同理由、不同诉求，或者利用不同的原告主体身份， 对同一行政行为或系列行政行为反复提起在形式上符合法定要求的诉讼。 二是行政诉讼尤其是申请再审成本较低。 当事人申请再审除必要的文印、交通、邮寄等费用外，基本上是零成本，故此，不少当事人抱着何不试一试的心态提起再审。 故此，大部分行政申请再审案件“价值”不高，在立案审查阶段即被驳回。

　　（五）协调撤诉案件逐年增多

　　2016-2017 年协调撤回再审申请的共 27 件， 占审结案件总数的 2.1%， 其中 2016 年调撤 6 件， 2017 年调撤 21 件。 协调撤诉的案件主要发生在房屋拆迁、社保等涉及民生的领域，主要因为行政机关或第三人给予再审申请人一定经济补偿或行政机关改变行政行为， 使再审申请人诉求得以实现或权益得到救济， 以及经法院释法说理做通思想工作而导致申请人撤回再审申请。

　　二、行政再审中发现的问题分析

　　行政再审工作虽立足于审判监督、依法纠错， 但出于诉讼经济的考虑， 并非所有存在问题的案件都通过启动再审的方式纠正。 在司法实践中，省法院在查清事实、辨明法律的基础上，根据问题的性质、对当事人实体权益的影响程度、权利救济的必要性等， 对存在的问题采取不同的方式予以纠正。 因此，除提起再审外，有大量的瑕疵案件是通过书面裁定指正、口头座谈等方式予以纠错。 在行政再审工作中发现原审法院存在的问题主要集中体现以下几点：

　　（一）未尽释明义务，导致审查内容不明确或不适当，甚至审判程序违法。 实行立案登记制度之后，初步解决了行政案件“不能告”的问题，但行政案件当事人“不会告”的现象依然突出。 行政案件的原告大多数为教育水平较低， 法律素养不高的老百姓， 且由于经济原因， 聘请律师代理的比例较低， 导致其起诉内容不符合法律要求， 甚至不能明确表达其诉求。 而施行立案登记之后， 立案庭主要作形式审查，使得不少不符合法律规定的案件进入行政庭。 少数法官对此未能引起重视，对不符合起诉要求的案件未进行甄别，未及时释明， 当事人稀里糊涂地告，法院也不明不白地审。 具体表现在：1.原告提出多项诉讼请求，涉及多个行政机关的职权， 但法院未尽释明义务， 一并进行审理，违反“一行为一诉”的基本原则，并导致被告主体不适格。 2.原告的诉讼请求不明确，法院未尽释明义务， 依照自己的理解确定被诉行为并进行审查。 3.原告起诉的理由和其诉讼请求并不匹配，但法院未尽释明义务， 直接根据诉请的内容确定被诉行政行为，存在不妥。 4.原告起诉的被告主体不适格，法院未尽释明义务，未要求原告变更被告， 违反法律规定。

　　（二）对是否属于行政案件受案范围、是否具有原告主体资格等起诉条件把握不准， 限制和剥夺了部分当事人的诉权。 由于法律规定的模糊性以及新类型案件的不断涌现， 使得个案中是否具有利害关系、 是否属于行政案件受案范围等较难把握，存在争议也属正常现象，但在审查中发现部分法院存在因实体问题难以下判， 转而寻求程序处理的现象，损害了当事人的合法利益。 故保护当事人诉权不仅要使案件能立起来， 更需要使符合起诉条件的案件得到实体审查。 主要表现在：1.对举报、投诉者是否具有诉讼主体资格把握不准。 举报投诉者提起不履行法定职责之诉或者对行政机关答复不服提起诉讼，是否具有原告主体资格，主要是看其对举报投诉的事项是否具有特别的利益，还是纯粹属于公益性质。 2.对作为相邻关系的原告有无利害关系把握不准。 3.对原告利害关系的举证期限限制过于严格。 4.对土地登记行为提起诉讼是否超过起诉期限认识不统一。 5.被诉行为是否属于可诉的行为把握不准。

　　（三）未追加第三人参加诉讼， 或未发送司法文书等，审判程序不当甚至违法。 行政诉讼法及其司法解释对法院一、 二审审判程序作了较为严格的规定，但个别法院在行政案件大量增加，案多人少问题加剧的情况下， 对行政审判的程序重视不够，程序瑕疵不断，甚至出现了较为严重的程序违法行为。 主要表现在：1.二审程序中既不开庭也不询问， 又未发送合议庭组成人员通知书等法律文书，审判程序存在严重瑕疵。 2.二审法院认为被诉行政行为已经被变更，却未依法发回重审，直接改判，审判程序不当。 3.一、二审法院未追加利害关系人为第三人参加诉讼，审判程序违法。 4.一审法院宣判传票确定的日期与实际宣判日期不一致， 审判程序存在瑕疵。

　　（四）未严格按照证据审查标准进行审查， 对瑕疵证据或违法证据予以采信。 《行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的

　　规定》等法律及司法解释对行政诉讼过程中当事人证据的提交及法院证据的采信等均有明确的规定，但复查过程中发现个别法院往往注重证据的真实性审查， 而忽视对证据的来源、形式是否合法的审查， 证据采信标准过于宽泛， 审查标准不严。主要表现在：1.在行政机关违反举证期限提供程序性证据的情况下， 法院对此不判断、不纠正，放弃了对行政行为程序合法性的审查。2.行政机关提交形式瑕疵的证据， 行政相对人提出异议， 但法院未进一步核实， 对瑕疵证据直接予以采信。 3.对公安机关违反程序制作的证据予以采信， 对严重违反程序的行政行为既不确认违法， 甚至不在裁判文书中指正。 4.对明显存在伪造的证据， 未认真审查、及时发现， 导致认定事实错误。

　　（五）认定事实缺乏证据， 或对关键事实未查清，导致案件认定事实不清。 认定事实清楚，证据确凿是法院作出裁判的前提条件， 但部分法院在审理中存在遗漏裁量必须考量的事实， 或者认定事实错误、缺乏证据支持等问题。 主要表现在：1.判决书认定的部分事实，缺乏相应的证据予以支持。2. 认定原告应当知道行政行为内容缺乏必要的证据支持，认定事实证据不足。 3.对案件争议或影响重大的事实，未予查清或不予确认。

　　（六）未严格司法审查标准， 对明显违法或失当的具体行政行为未依法监督纠正。 主要表现在： 1.对被诉行政行为存在的瑕疵，未依法予以指正。2.对明显处罚失当的行政行为未依法监督。 3.对答非所请的政府信息公开案件， 未予确认违法或撤销明显不当。 4.在涉房屋拆迁等案件中不严格司法审查标准，导致当事人权利未及时得到维护，不断纠诉缠访。

　　三、加强行政审判工作的几点建议

　　当前， 全省各级法院仍然面临行政诉讼案件逐年增多的严峻形势，为进一步提升审判质效，继续保持行政审判工作良好新局面， 特提出以下几点建议：

　　（一）把好立案关口，做好释明工作

　　立案登记制度解决了行政诉讼“立案”难的老问题，但再审工作中发现，部分法院往往流于形式审查后就予以立案， 且由于大多数法院未配备专门的行政案件立案法官及立案审查时间较短等原因， 导致一些不符合起诉条件或者应当裁定不予立案的案件进入诉讼程序。 故建议两级法院应加强立案审查工作，提前把好关口，及时把不符合法定条件的案件排除在诉讼之外。 立案部门在审查中对于诉讼请求不明确、 缺乏基本事实依据等情况，应当要求当事人及时更正和补正；建立滥诉人员“黑名单”制度，对存在滥诉、缠诉嫌疑的原告适度提高立案审查标准； 审判部门人员在开庭审理前应及时阅卷，对存在诉讼请求不明确，被告主体不适格等问题的案件，及时向当事人进行释明，做好诉讼指导工作， 以提高审判效率、 节约司法资源。

　　（二）加强上下级法院的沟通协调， 统一裁判标准，维护司法权威

　　行政诉讼涉及的领域较广、政策性较强，适用法律存在一定的疑难， 加之新行政诉讼法确立了规范性文件附带审查、 行政诉讼一并解决民事争议、行政协议纳入行政诉讼范围等新的机制，但如何具体审查目前尚缺乏明确的操作规范， 故行政审判中新问题不断呈现， 各地存在不同的处理方式，甚至出现裁判结果不一致、相互矛盾的情况。故各基层法院和中级法院应当沟通协调,及时反映审判工作中遇到的疑难问题，也要及时学习最高院、省法院对法律适用问题及操作规范的解答，统一司法政策，防止同案不同判，提高审判质量，维护司法权威。 特别是要抓住建设“智慧法院”机遇，让法官充分利用好“法信”、“中国裁判文书网”等信息化工具，在审理案件时充分进行关联案件检索， 尽量保持类案采取同样的裁判标准和尺度。

　　（三）加强业务学习和培训，提高业务素质，锤炼审判队伍

　　从再审工作看， 部分案件存在审判程序不到位、证据采信错误、适用法律不当等问题，甚至出现未发送合议庭组成人员通知书、 选择裁判方式错误、明显笔误等较为低级的错误。 故各级法院应当加强行政审判人员的业务培训， 不断提高业务素质，特别加强对新任法官助理、书记员的培训和指导，做好传、帮、带，努力培养一支审判经验丰富、理论素质较高、职责分工明确、配合默契娴熟的行政审判队伍，以适应不断发展的行政审判的要求。

　　（四）加大司法审查力度， 监督行政机关依法行政，维护当事人合法权益

　　行政诉讼是监督行政权力， 促进行政机关依法行政的重要力量， 但由于行政案件多涉及当地政府政策的执行以及政府的重点工作和中心工作，不当行政干预仍一定程度存在，部分法院对违法行为仍存在不敢监督、不愿监督、不善监督的情况。 再审中发现部分案件存在对行政机关的瑕疵证据审查不严、程序违法不予审查，甚至严重违法不予纠正等问题。 各级法院应当严格按照新行政诉讼法的要求， 严格司法审查标准， 坚守司法底线； 同时要运用好确认违法这一平衡条款及发送司法建议等方式，既监督行政机关依法行政，又保障政府中心工作的顺利开展。

　　（作者单位：济南铁路运输中级法院）