以“到付”方式要求申请人承担《政府信息公开告知书》 邮寄费用构成程序轻微违法

                                                                                          ——王长松诉济南市市中区人民政府信息公开及济南市人民政府行政复议一案

孙继发    王    攀

　　　编者按：本文荣获第一届全省行政审判优秀业务成果评选案例类调研成果三等奖，在最 高人民法院行政庭《行政执法与行政审判》上刊登。　　　　

　　【裁判要旨】

　　行政机关依申请提供政府信息，可以收取邮寄等必要成本费用，但不能要求申请人向行政机关以 外的邮政企业支付邮寄费用。以“到付”方式要求申请人承担《政府信息公开告知书》邮寄费用，属于行政行为方式不当，构成程序轻微违法。

　　【索引词】

　　信息公开 邮寄送达告知书 程序轻微违法

　　【案情】

　　原告：王长松。

　　被告：济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）。

　　被告：济南市人民政府（以下简称市政府）。

　　济南市中级人民法院一审认定：2018 年 1 月7 日，原告通过特快专递向被告市中区政府提出信息公开申请，申请公开：“1、市中区政府作出收回济南铸管厂部分国有土地使用权方案的批复；2、市中区国土资源行政主管部门制作的收回国有土地使用权通知；3、 市中区政府对刘长山延长线二期工程项目规划用地红线范围内国有土地房屋实施征收的决定；4、 刘长山延长线二期工程项目规划用地红线范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案；5、 市中区政府与济南铸管厂的补偿协议和安置方案。 ”2018 年 1 月 25 日，被告市中区政府作出[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》，内容为：王长松，本机关于 2018 年 1 月 8 日收到你以邮寄形式提交的政府信息公开申请。 现答复如下：基于现在正实施的刘长山延长线改造项目国有土地上房屋征收程序， 你所申请的第一至五项内容目前不存在，因此无法向你进行公开。 被告市中区政府于 1 月 26 日依法将[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》邮寄送达原告，由原告以到付方式支付邮寄费用。 原告对该告知不服，向市政府提出行政复议申请，请求撤销该告知。 2018 年 1 月 31 日被告济南市政府收到行政复议申请，2018 年 2 月 2 日， 市政府作出 《行政复议受理通知书》 予以受理。2018 年 3 月 27 日市政府作出济政复决字[2018]38 号《行政复议决定书》，维持了市中区政府作出的《政府信息公开告知书》，并于次日依法送达原告。原告对上述[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》及济政复决字[2018]38 号《行政复议决定书》不服， 诉至法院。

　　原告王长松诉称：首先，其向被告市中区政府申请公开的信息应当存在，  被告市中区政府作出“申请内容目前不存在”的《政府信息公开告知书》系被告市中区政府不作为。 其次，被告市中区政府邮寄《政府信息公开告知书》邮件，由原告支付邮费的行为违法。 第三，被告市政府作出的《行政复议决定书》实体违法。 诉讼请求：1、撤销市中区政府作出的［2018］第 8 号《政府信息公开告知书》， 责令被告市中区政府向原告依法提供其申请的政府信息；2、撤销被告市政府作出的[2018]38 号《行政复议决定书》；3、所有诉讼费用、交通邮寄等费用由两被告承担。

　　被告市中区政府辩称：首先，市中区政府经查在确认原告申请的五项信息皆不存在后，根据《政府信息公开条例》的规定， 作出［2018］ 第 8 号《政府信息公开告知书》，告知原告信息不存在， 告知内容有事实依据并符合法律规定。 其次，关于原告承担邮寄费用产生的争议问题， 市中区政府认为这虽不属于本案审理的范围， 但争议问题的产生总是会积极地推动行政机关今后在为人民群众服务时愈发人性化。 市中区政府已经依法履行了职责， 原告的诉讼请求无事实与法律依据， 应予驳回。

　　被告市政府辩称：2018 年 1 月 31 日， 市政府收悉原告复议申请。 2 月 2 日市政府作出《受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。 2 月 22 日， 原告向市政府提交答复书和其他相关证据材料。2018 年 3 月 27 日， 市政府作出济政复决字[2018]38 号《行政复议决定书》，主要内容为：市中区政府依法具有作出政府信息告知的职权；市中区政府 1 月 8 日收到王长松邮寄的政府信息公开申请， 经调查认为申请公开的信息不存在，并于 1 月 25 日作出[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》，依法送达，程序、内容合法。 关于信息公开诉讼中的送达方式和到付的问题，认为这不是行政行为本身，故不确认其违法，但该方式不妥当，予以指正。 综上， 市政府作出的济政复决字[2018]38 号《行政复议决定书》符合法律规定。

　　【审判】济南市中级人民法院经审理认为：

　　一、关于被告市中区政府作出的［2018］ 第8号《政府信息公开告知书》内容合法性问题。 《中华人民共和国政府信息公开条例》 第二条规定：“本条例所称政府信息， 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 ”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款的规定， 申请人在提出政府信息公开申请时， 应当尽可能具体详细地对政府信息的内容进行描述。 本案中，原告申请公开的政府信息包含以下两个部分： 一是刘长山路延长线工程收回济南铸管厂土地相关信息； 二是刘长山路延长线二期工程相关征收补偿安置信息。 刘长山路道路建设项目采用的是国有土地上房屋征收与补偿程序， 从时间上看， 市中区政府于 2018 年 1 月 5 日才作出《刘长山路道路建设项目（一期）房屋征收决定公告》，原告于 1 月 7 日即向被告市中区政府申请上述相关信息， 原告申请的信息明显不可能存在， 原告亦未提供上述信息存在并由市中区政府保存的证据或线索。 因此，被告市中区政府作出［2018］第 8 号《政府信息公开告知书》称“ 原告所申请的第一至五项内容目前不存在”，符合客观事实，其内容并无不当。

　　二、关于被告市中区政府作出的［2018］ 第 8 号《政府信息公开告知书》程序合法性问题。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定： “对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二） 属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三） 依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 ”第二十四条第一、二款规定： “行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的， 应当当场予以答复。 行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起 15 个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过 15 个工作日。 ”本案中，原告向被告提出政府信息公开申请， 被告具有答复的职权和义务。 2018 年 月8日，原告向被告市中区政府提出政府申请公开申请， 被告市中区政府调查申请公开事项时， 先由其成立的内设机构市中区刘长山路改造项目指挥部机构答复后， 于 2018 年 1 月 25  日被告市中区政府作出《政府信息公开告知书》并邮寄送达原告，符合法律规定。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，   属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的 ‘程序轻微违法’：……（二）通知、送达等程序轻微违法；……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条规定：“行政机关依申请提供政府信息， 除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。 行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。 ”国务院办公厅政府信息与政务公开办公室 《关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函[2016]235 号）第三条规定：“采取邮寄送达方式送达的， 行政机关可以依照《中华人民共和国政府信息公开条例》及有关规定收取邮寄成本费用， 但不得以要求申请人向邮政企业支付邮寄费的方式收取。 ”根据上述规定，行政机关依申请提供政府信息，可以收取邮寄等必要成本费用， 但不能要求申请人向行政机关以外的邮政企业支付邮寄费用。 本案中，被告市中区政府以“到付”形式要求原告承担《政府信息公开告知书》的邮寄费用，其行政行为的方式不符合上述规定， 应认定被告市中区政府送达程序轻微违法，由于该费用可以由信息公开申请人承担，因此对原告王长松的权利义务并未产生实际影响。故被告市中区政府作出的[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》程序轻微违法，但不需撤销该行政行为。

　　三、 关于被告济南市政府作出的  [2018]38 号《行政复议决定书》的合法性问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的， 人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 ”《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后， 按照下列规定作出行政复议决定：……（三） 具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法； 决定撤销或者确认该具体行政行为违法的， 可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1. 主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。 ……”本案中，被告市中区政府以“到付”形式要求原告承担 《政府信息公开告知书》 的邮寄费用，不符合相关规定，属于程序违法，被告市政府作出的[2018]38 号《行政复议决定书》，虽然指出市中区政府邮寄送达的方式不符合规定， 但依然决定维持市中区政府作出的[2018]第 8 号《政府信息公开告知书》行为，系认定事实不清，法律适用不当，应予撤销

　　另外， 原告关于交通邮寄等费用由被告承担的诉讼请求，无法律依据，法院不予支持。

　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告济南市人民政府作出的[2018]38 号《行政复议决定书》；二、确认被告济南市市中区人民政府作出的[2018]第8号《政府信息公开告知书》违法；三、驳回原告王长松的其他诉讼请求。

　　宣判后，原、被告均未提起上诉。

　　【评析】

　　一、背景情况介绍

　　政府信息公开是现代政府的内在必然要求， 是推进依法行政、打造“阳光政府”、提升政府公信力的重要举措。 《中华人民共和国政府信息公开条例》 于 2007 年 1 月 17 日经国务院第 165 次常务会议通过，自 2008 年 5 月 1 日起施行。 几年以来， 各地区、 各部门严格按照国务院关于政府信息公开工作的部署，积极推进重点领域信息公开，带动政府信息公开工作全面深入开展， 在回应公众关切、 有效保障人民群众依法获取政府信息方面迈出新的步伐。

　　自《条例》出台以来，越来越多的公民选择以申请公开政府信息的方式获取其需要的信息。政府信息公开工作的开展使政府工作更加透明化， 既保障了公众知情权， 又促进了社会经济良性发展。 为满足公众申请信息公开的需要，大多数政府和政府部门设置了专门的信息公开申请受理机构，安排专人按照《条例》规定的公开方式及程序负责公民信息公开申请的处理和回复。 尽管政府信息公开制度已经建立和运作了多年， 并且取得了重大进展和显著成效， 行政机关处理公民申请政府信息公开的行政行为也愈来愈严谨、规范，但在实践中信息公开行为程序不规范的情况依然时有发生。 本案中以“到付”形式要求申请人承担《政府信息公开告知书》 邮寄费用的行为虽然较为罕见，却不容忽视。

　　二、确定裁判要旨的理由

　　1、根据《行政诉讼法》第六条之规定， 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为合法包括实体合法和程序合法。 《行政诉讼法》第七十条、七十四条又进一步规定，违反法定程序的行政行为区分不同情形分别作出撤销判决和确认违法。 行政行为违反法定程序是指行政机关作出的行政行为违反法律规定的程序， 实施行政行为过程中违反了法律规定的步骤、顺序、形式、时限和操作规程等情形。

　　2、正当程序是指任何其权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得庭审的权利。 最初它只适用于司法程序中， 后来扩展到一切行使公权力的程序。 在行政法中， 行政机关所适用的正当程序被称为正当行政程序。

　　正当行政程序是指行政主体依据法定职权将法律、 行政法规以及其它规范性法律文件适用到特定的人或事的过程中所应当遵守的步骤、 方式和时限、空间等构成的一个连续过程。 步骤即行为的阶段性“单元”，有先后之分；方式，亦可称之为形式，即行为所表现出来的载体；时空，即行为的起止时间点与行为作出的空间点。 正当行政程序原则不仅实现了公民对行政行为合法性行使有效的监督权， 而且使公民可以及时保护本人的合法权益。

　　3、送达是指司法机关、执法机关和仲裁机关将有关法律文书按照法定程序和方式送交当事人的行为， 邮寄送达是送达的一种重要形式。 本案中，行政机关依申请提供政府信息，邮寄送达《政府信息公开告知书》的行为系程序性行为，被告市中区政府以“到付”形式要求原告承担《政府信息公开告知书》的邮寄费用，送达方式未遵守法律规定，即违反了正当行政程序中对“方式”的要求。

　　三、运用裁判要旨应注意的问题

　　1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第二款的规定， 国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。 国务院办公厅政府信息与政务公开办公室 《关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函[2016]235 号），在性质上属于国家政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，其作出的相关规定应当作为司法审查的依据。

　　2、本案中，被告市中区政府以“ 到付” 形式要求原告承担《政府信息公开告知书》的邮寄费用系程序违法，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，送达违法系程序轻微违法，违法性应予以确认。 由于该费用可以由信息公开申请人承担， 因此对申请人的权利义务并未产生实质损害， 故不需撤销该行政行为。

　　3、被告市政府审查市中区政府信息公开行政行为时， 指出市中区政府邮寄送达的方式不符合规定，但依然决定维持市中区政府作出的[2018]第8 号《政府信息公开告知书》行为，系实体违法，故应撤销该复议决定。

　　【相关法律规范】

　　1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条、第二十七条；

　　2、国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函[2016]235 号）第三条。

　　（作者单位：孙继发   济南市中级人民法院

　　      王攀  济南铁路运输中级法院）